Par un arrêt en date du 13 octobre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon a répondu par la négative en rejetant les conclusions indemnitaires présentées par le requérant tendant à obtenir la condamnation de la Communauté de communes, à la suite d’une chute dont il a été victime causée par un poteau implanté au milieu de la voie cyclable.

Aucun texte n’interdit à un pétitionnaire de modifier son projet de permis de construire durant sa phase d’instruction mais en pratique, quel est l’impact de ces éventuelles « retouches » sur le délai d’instruction ?

Saisi d’un recours pour excès de pouvoir introduit à l’encontre d’une délibération d’un jury de Master II ayant refusé le redoublement d’un étudiant, par un jugement du 20 janvier 2023, le Tribunal administratif de Melun a répondu par l’affirmative. Après avoir relevé qu’une décision refusant le redoublement d’un étudiant doit être regardée comme un refus d’autorisation, au sens des dispositions du 7° de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration, les juges de première instance ont accueilli le moyen tiré du défaut de motivation. En effet, dans la présente espèce, la délibération attaquée n’était assortie d’aucune motivation en fait et en droit. Au regard de cette motivation laconique, les juges de première instance ont ainsi annulé ladite délibération et fait droit aux conclusions à fin d’injonction présentées par le requérant (TA Melun, 20 janvier 2023, n°2101692).

Dans un récent arrêt, le Conseil d’Etat est venu rappeler que pour une même opération, plusieurs arrêtés de cessibilité peuvent être pris successivement même s’ils concernent le même propriétaire : « Aux termes de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l'expropriation est nécessaire à la réalisation de l'opération d'utilité publique. Elle en établit la liste, si celle- ci ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique ". Ni cette disposition ni aucune autre disposition législative ou règlementaire n'impose que l'ensemble des immeubles à exproprier pour la réalisation d'un projet déclaré d'utilité publique fasse l'objet d'un unique arrêté de cessibilité. Des arrêtés de cessibilité peuvent dès lors être pris successivement si l'expropriation de nouvelles parcelles se révèle nécessaire pour la réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique. La circonstance que des parcelles faisant l'objet de ces arrêtés successifs appartiennent à un même propriétaire est à cet égard sans incidence. Pour rejeter l'appel formé par l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay, la cour administrative d'appel de Versailles a relevé que les dispositions de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doivent s'entendre comme imposant à l'autorité administrative de faire figurer dans un même arrêté de cessibilité l'ensemble des parcelles appartenant à un même propriétaire, dont l'expropriation est poursuivie, et en a déduit que l'extension du périmètre à exproprier à une parcelle qui n'était pas incluse dans l'enquête parcellaire initiale concernant d'autres parcelles appartenant au même propriétaire aurait justifié qu'il soit procédé à une nouvelle enquête parcellaire portant sur l'ensemble des parcelles de ce propriétaire et non à une enquête parcellaire et un arrêté de cessibilité portant uniquement sur la nouvelle parcelle. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'en statuant ainsi, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit. Par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen du pourvoi, l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué » https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2023-01-25/458930.

N'ayant pas respecté les prescriptions d’une décision de non-opposition à déclaration préalable qui lui avait été délivrée pour un projet de poulailler, la propriétaire d’une parcelle agricole se voyait mise en demeure, par le Maire de la Commune, de démolir les constructions illégales (un mur, un portail et un panneau solaire), sur le fondement de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Par une ordonnance du 1er avril 2022, le Juge des Référés du Tribunal administratif de Montpellier suspendait l’exécution de l’arrêté municipal litigieux considérant que l’autorité de police de l’urbanisme avait fait une inexacte application de ces dispositions en s’octroyant le pouvoir d’ordonner une démolition, fut-elle partielle. Dans un arrêt de décembre 2022, le Conseil d’Etat est venu censurer ce raisonnement, jugeant que le législateur avait entendu offrir la possibilité aux maires de prescrire des mesures de démolition sur le fondement des dispositions de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme, lorsque celles-ci apparaissent nécessaires à la mise en conformité de la construction avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée. (CE 22 décembre 2022 Commune de Villeneuve-lès-Maguelone, n° 463331 : publié au recueil Lebon)

Pendant deux ans, la section du contentieux du Conseil d’Etat a expérimenté deux nouvelles procédures orales d’instruction (décret n° 2020-1404 du 18 novembre 2020). Le décret n°2023-10 du 9 janvier 2023 les pérennise devant la Haute Juridiction et étend cette faculté aux Tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel. Le nouvel article R. 625-1 du Code de justice administrative prévoit la possibilité pour une formation de jugement de tenir « une séance orale d’instruction », en complément de l’instruction écrite, au cours de laquelle les juges entendront les parties sur toute question de fait ou de droit dont l’examen lui paraît utile. Les parties seront alors convoquées par un courrier qui fait état des questions susceptibles d’être évoquées, même si d’autres pourront s’ajouter au cours de la séance. Le nouvel article R. 625-2 du Code de justice administrative prévoit, quant à lui, la possibilité te tenir « une audience publique d’instruction » au moins une semaine avant la séance de jugement, dans le même but et les mêmes conditions que la séance orale d’instruction. Toutefois, contrairement au premier cas, c’est le Président de la formation qui convoquera les parties et ces dernières pourront présenter des observations orales. En pratique, le juge administratif réservera certainement cette « instruction orale » aux dossiers les plus complexes. En effet, ces nouvelles dispositions ne remettent pas en cause le caractère écrit de la procédure administrative contentieuse mais ont simplement vocation à éclairer davantage le juge et à permettre aux parties de compléter leurs productions écrites (voir Compte-rendu de la 1ère audience publique d’instruction sur le site du Conseil d’Etat).

Dans un arrêt du 13 juin 2022, le Conseil d’Etat est venu rappeler que si en renonçant à poursuivre l’acquisition suite à une décision de préemption, l’administration ne commet pas de faute, pour autant elle peut être amenée à réparer le préjudice anormal et spécial subi par le propriétaire. Dans les faits de l’espèce, durant la période séparant la préemption, de la renonciation par la commune, l’immeuble préempté avait été squatté. Souhaitant remettre son bien en vente suite à la renonciation, le propriétaire avait été contraint de le céder à un prix nettement inférieur à celui initialement repris à la DIA. Pour le CE, de telles circonstances sont de nature à engager la responsabilité sans faute de la commune : « Par une décision du 28 août 2012, le maire de Saverne a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur ce bien au prix de 800 000 euros. En février 2013, l'occupation illégale de l'immeuble par des tiers a entraîné des dégradations. Par un jugement du 17 mai 2013, le juge de l'expropriation, saisi par les parties, a fixé le prix de ce bien, après une visite des lieux le 22 mars 2013, à 915 573,90 euros (...) La commune de Saverne a alors décidé, le 17 juillet 2013, de renoncer à l'acquisition de l'immeuble. De nouvelles dégradations consécutives à la présence d'occupants illégaux et le pillage du mobilier ont eu lieu entre juillet et août 2013. Une adjudication infructueuse de l'hôtel a eu lieu le 16 mai 2014 pour un montant de 500 000 euros. La société Immotour a ensuite cédé son bien pour un montant de 400 000 euros le 7 août 2014. Dans ces conditions, la société Immotour a subi, du fait des décisions de préemption et de renonciation de la commune de Saverne, un préjudice grave, qui a revêtu un caractère spécial et doit être regardé comme excédant les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des vendeurs de terrains situés en zone urbaine, sans que d'autres circonstances, notamment le fait que la société n'ait mis en place un dispositif de gardiennage de l'immeuble qu'à compter de septembre 2013, soient de nature, dans les circonstances particulières de l'espèce, à écarter totalement la responsabilité de la commune ». Cette jurisprudence parait extrêmement sévère si l’on veut bien se rappeler qu’il n’y a pas eu transfert de propriété et que dans ces conditions, il appartenait au propriétaire de prendre toutes mesures pour protéger son bien. CE, 13 juin 2022, Société Immotour, req., n° 437160

Par un arrêt en date du 23 novembre 2022, le Conseil d’Etat devait répondre à la question de savoir si, en application de l’article R. 431-13 du Code de l’urbanisme, le pétitionnaire d’un projet de construction prévoyant la réalisation de balcons surplombant le domaine public doit joindre à sa demande, l’autorisation de la personne publique gestionnaire du domaine public ? Dans cet arrêt très récent, le Conseil d’Etat répondait de manière très claire que « lorsqu’un projet de construction comprend des éléments en surplomb du domaine public, le dossier de demande de permis de construire doit comporter une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire de ce domaine ».  Par conséquent, les dispositions de l’article R. 431-13 du Code de l’urbanisme s’appliquent même aux projets comportant des éléments non implantés mais situés au-dessus du domaine public (CE, 23 novembre 2022, n°450008)  

Par un jugement du 6 octobre 2022, le Tribunal administratif de Montpellier a annulé un arrêté portant refus de permis de construire huit logements pour erreur d’appréciation. Le maire avait notamment fondé son refus sur une disposition du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) qui interdisait que l’opération puisse prendre accès sur les pistes cyclables alors qu’en l’espèce, le terrain était en réalité riverain d’une avenue longée par une bande cyclable. Les juges ont censuré l’arrêté litigieux, rappelant que les dispositions du PLU qui concernent la piste cyclable « ne sauraient être lues comme concernant également les bandes cyclables, ces notions étant juridiquement distinctes ». Si le critère commun est celui du caractère exclusif de la voie qui est réservée « aux cycles à deux ou trois roues, aux cyclomobiles légers et aux engins de déplacement personnel motorisés », l’article R. 110-2 du Code de la route distingue la piste cyclable, qui est une chaussée de circulation à part entière, séparée des autres voies, de la bande cyclable qui fait partie intégrante d’une chaussée à plusieurs voies. (TA Montpellier, 6 octobre 2022, n° 2005397).

Par un jugement en date du 27 septembre 2022, le Tribunal administratif de Lyon a été amené à apprécier la légalité d’une délibération par laquelle le conseil municipal d’une commune a décidé la cession de parcelles, pour un montant de 580 000 euros. Rappelant, en premier lieu, la jurisprudence constante du Conseil d’Etat selon laquelle « La cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suivantes » (Conseil d’Etat, 3 novembre 1997, n°169473, Lebon), le Tribunal administratif venait ensuite répondre au moyen soulevé par les requérants, tiré de la méconnaissance de l’article L. 2121-12 du Code général des collectivités territoriales. Sur ce point, les juges de première instance ont relevé que « les informations imprécises et incomplètes, voire inexactes, délivrées » n’ont pas permis aux conseillers municipaux d’appréhender l’étendue et la pertinence du périmètre de la cession proposée et ainsi, de disposer préalablement à l’adoption de la délibération attaquée, d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Surtout, le Tribunal administratif a considéré que cette méconnaissance du droit à l’information constitue un vice de nature à entacher d’illégalité cette délibération, dès lors que les élus ont été privés d’une garantie. (TA Lyon, 27 septembre 2022, n° 2008196).

Quand un plan local d’urbanisme sauve les arbres …   Par un récent jugement, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise était amené à apprécier la légalité d’un arrêté accordant un permis de construire autorisant la construction d’un immeuble de logements et l’abattage d’arbres anciens présents sur la parcelle. Dans cette espèce, les requérants soutenaient que cet arrêté méconnaissait les dispositions du plan local d’urbanisme prévoyant un principe de préservation des arbres, sauf impossibilité technique ou si cet abattage était nécessaire pour la sécurité des personnes et des biens. Par ce jugement, le Tribunal administratif relève que si cette obligation de conservation ne constitue qu’une obligation de moyens, « il appartient à la commune pétitionnaire de démontrer devant le juge administratif que le projet de construction contesté a été étudié dans le sens d’une conservation maximum des éléments paysagers et plantations d’intérêt, et notamment des arbres préexistants sur le terrain ». En l’espèce, le projet de construction prévoyait l’abattage d’un saule pleureur et de trois érables devant être remplacés par quatre érables. Les juges de première instance ont ainsi considéré que la commune pétitionnaire n’a apporté aucun élément permettant d’établir qu’il serait impossible de réaliser un projet équivalent à celui retenu, sans abattre ces quatre arbres présents sur le terrain d’assiette « dont la valeur paysagère ne sera au demeurant pas compensée par les sujets de substitution envisagés ». Par conséquent, le Tribunal administratif a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme, dès lors que le permis de construire litigieux n’a pas été conçu en fonction d’une analyse paysagère du site et dans le sens d’une conservation maximum des arbres préexistants (TA de Cergy-Pontoise, 2 décembre 2022, n°1912958).  

Par une décision du 28 mai 2021, le Conseil d’Etat a eu l’opportunité de préciser les conditions d'application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative lorsqu’intervient, en cours d’instance, la régularisation de l’autorisation d’urbanisme attaquée. Pour rappel, il résulte de cet article que le paiement des sommes exposées et non comprises dans les dépens ne peut être mis qu'à la charge de la partie qui perd pour l’essentiel. Cependant, est-ce que le requérant qui, par son recours, a forcé la régularisation du permis accordé, en cours d’instance, est une partie perdante au procès ? Le Conseil d'Etat a pu récemment trancher la question : « (…) Le paiement des sommes exposées et non comprises dans les dépens ne peut être mis à la charge que de la partie qui perd pour l’essentiel. La circonstance qu’au vu de la régularisation intervenue en cours d’instance, le juge rejette finalement les conclusions dirigées contre la décision initiale, dont le requérant était fondé à soutenir qu’elle était illégale et dont il est, par son recours, à l’origine de la régularisation, ne doit pas à elle seule, pour l’application de ces dispositions, conduire le juge à mettre les frais à sa charge ou à rejeter les conclusions qu’il présente à ce titre. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter l’ensemble des conclusions des parties présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative » (CE, 28 mai 2021, n°437429). En substance, le Conseil d’Etat a donc logiquement considéré que le requérant qui n’obtient pas l’annulation du permis de construire uniquement car les griefs soulevés par ses soins ont été régularisés, ne peut être qualifié de « partie perdante » et ne peut donc être condamné au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

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